Sentencia 99/2024 · Exp. 04949-2022-AA

25. Pues bien, la venta de productos alimenticios, de vestimenta, bebidas no alcohólicas, entre otras actividades, en las calles del distrito de Miraflores, son actividades que no implican el mismo grado de exposición en el intercambio de considerables sumas de dinero nacional y extranjero en efectivo y a la mano en las calles, a diferencia de la actividad de cambio de moneda extranjera. En ese sentido, las características que presentan tales giros, para efectos de tenerlas como término de comparación y juzgar si en efecto hay violación de la igualdad, son distintas. Así pues, no se han aportado elementos de juicio suficientes para establecer la exigida analogía sustancial. Por consiguiente y respecto de este primer aspecto, no se ha acreditado la alegada violación del derecho fundamental a la igualdad de la demandante. [...]

27. En dicho sentido, si bien a través de la Ordenanza 508/MM ya no se autoriza la actividad de cambio de moneda extranjera en las calles de Miraflores, este dispositivo no afecta al contenido constitucionalmente protegido de la libertad de contratación, por cuanto no se limita de forma alguna la capacidad de la demandante de celebrar contratos o la posibilidad de autodeterminar el objeto de estos. Por consiguiente, no se ha acreditado la alegada violación de este derecho fundamental. [...]

31. Sin perjuicio de ello, imponer limitaciones a las libertades de trabajo, de empresa, comercio e industria, en tutela de otros bienes jurídicos es viable, pero deberá ser precisado por la jurisprudencia del Tribunal Constitucional.

32. En tal sentido, la no autorización o prohibición de la actividad de cambio de moneda extranjera en las calles de Miraflores impide completamente que la demandante, quien se dedica a dicha actividad en los espacios públicos, intercambie bienes [entiéndase así a las divisas foráneas]. Por ende, la Ordenanza 508/MM interviene claramente el derecho a la libertad de comercio de la recurrente. [...]

35. De lo expuesto se advierte que la no autorización de la actividad de cambio de moneda extranjera en las calles de Miraflores limitaría totalmente el ejercicio de la actividad que realiza la demandante a fin de obtener su sustento vital, dado que ya no podría realizar el cambio de moneda extranjera en las calles de Miraflores. No obstante, cabe recordar que el ejercicio de la libertad de trabajo está sujeto a límites razonables, los cuales deben ser proporcionales y serán analizados en el siguiente apartado. Por tanto, la aplicación de la Ordenanza 508/MM a la actora sí limita el ejercicio de su libertad de trabajo; sin embargo, corresponde analizar si tal intervención resulta constitucionalmente legítima o no. [...]

45. En tal sentido, se aprecia que el objetivo —garantizar la seguridad ciudadana—fomenta la protección del bien jurídico protegido seguridad ciudadana, lo cual también se encuentra recogido en el artículo 197 de la Constitución como competencia de las municipalidades para brindar esos servicios, en la medida en que coadyuva a que la Municipalidad de Miraflores preserve la vida e integridad de las personas que realizan la actividad de cambio de moneda extranjera frente a situaciones de peligro o amenaza producto de la delincuencia.

46. Ahora bien, en cuanto al objetivo de formalizar la actividad de la compra y venta de moneda nacional y extranjera que se venía ejerciendo en las calles, se observa que existe una relación causal entre el medio empleado [la no autorización de la comercialización de moneda extranjera en la vía pública del distrito de Miraflores] y el objetivo o estado de cosas que se pretende alcanzar [formalizar la actividad de la compra y venta de moneda nacional y extranjera que se venía ejerciendo en las calles], pues al no autorizar la comercialización de moneda extranjera en las calles, la demandante solo tiene la opción de formalizarse, a fin de que pueda ejercer su actividad. Adicionalmente, se observa que la Ordenanza Municipal 508/MM otorga descuentos para los cambistas que se formalicen, con lo cual también se incentiva la formalización de la actividad en mención. [...]

48. En virtud de ello, la formalización de la actividad de la compra y venta de moneda nacional y extranjera que se venía ejerciendo en las calles materializa la competencia de la Municipalidad de Miraflores de impulsar el desarrollo y la economía local con la formalización de la actividad cambiaria de moneda extranjera.

49. De lo expresado es posible colegir que la restricción de la comercialización de moneda extranjera en la vía pública del distrito de Miraflores alcanza la finalidad de garantizar el bien jurídico de la seguridad ciudadana, recogido en el artículo 197 de la Constitución, y el ejercicio de la competencia del Gobierno local de favorecer el desarrollo y la economía local, en armonía con las políticas y los planes nacionales y regionales de desarrollo, determinada en el artículo 195 de la Constitución. [...]

52. En el presente caso, prima facie, se aprecia que la no autorización de comercialización de moneda extranjera en la vía pública del distrito de Miraflores, de acuerdo con lo informado por la emplazada, reduce el riesgo de los cambistas y el público que transita por las calles donde se desarrolla este tipo de comercio de ser víctimas de la delincuencia, mas no garantiza ni asegura su total erradicación, pues la medida adoptada no impide ni desincentiva que las personas u organizaciones criminales delincan en la circunscripción del Miraflores, lo que denota un grado medio de satisfacción en cuanto a la seguridad ciudadana como valor constitucional. [...]

54. Al respecto, este Tribunal advierte que la municipalidad emplazada podría ofrecer medidas alternativas intermedias menos gravosas como, por ejemplo, el establecimiento de un lugar o varios lugares municipales específicos para el desarrollo de dicha actividad comercial, sometidos a vigilancia policial y municipal, cuyo gasto incluso pueda ser parcialmente cubierto por los cambistas sin que ello resulta irrazonable (costo acorde con el grado de peligrosidad que supone el desarrollo de dicha actividad), donde se podría realizar la comercialización de moneda extranjera en la vía pública o con acceso libre al público (a modo de ferias permanentes). Además de ello podría incrementarse puestos de seguridad, la instalación de sistemas de videovigilancia o el establecimiento de horarios comerciales especiales. Asimismo, se podrían articular planes de seguridad ciudadana con la Policía Nacional del Perú y brindar capacitaciones a las personas que comercializan moneda extranjera en la vía pública, para que utilicen de manera efectiva dispositivos de alarmas que se encuentren directamente interconectados con la Municipalidad y la Policía Nacional de Perú. [...]

58. En las circunstancias descritas y del análisis de los actuados se aprecia que la no autorización de la comercialización de moneda extranjera en la vía pública del distrito de Miraflores propuesta por la Ordenanza Municipal 508/MM no logra superar el examen de necesidad, porque, tal como fue explicado, existen medidas con las que se puede llegar al mismo objetivo fijado, sin intervenir de manera gravosa en los derechos a la libertad de comercio y de trabajo de la demandante, y que, al contrario, los promueven. Siendo ello así, habiéndose determinado la inconstitucionalidad de la medida por ser innecesaria, con base en el examen de proporcionalidad, ya no cabe continuar con el análisis relacionado con el test de proporcionalidad en sentido estricto.

59. Habida cuenta de todo lo expuesto y al no haberse superado el examen de proporcionalidad, en la fase correspondiente al test de necesidad, este Tribunal juzga que la medida dispuesta por la Ordenanza Municipal 508/MM ha vulnerado los derechos a la libertad de comercio y de trabajo de doña [nombre omitido]. Por consiguiente, se debe declarar inaplicable a su caso la Ordenanza Municipal 508/MM.

60. Finalmente, al haberse otorgado amparo a la pretensión principal, corresponde estimar la pretensión accesoria, referida al pago de costos procesales, en atención a lo dispuesto por el artículo 28 del Nuevo Código Procesal Constitucional.