Sentencia 1583/2025 · Exp. 01324-2025-AA

5. La igualdad como derecho fundamental está consagrada por el artículo 2 de la Constitución de 1993, de acuerdo con el cual: “[…] toda persona tiene derecho […] a la igualdad ante la ley. Nadie debe ser discriminado por motivo de origen, raza, sexo, idioma, religión, opinión, condición económica o de cualquiera otra índole”. Se trata, pues, de un derecho fundamental que no consiste en la facultad de las personas para exigir un trato igual a los demás, sino a ser tratada del mismo modo que quienes se encuentran en una idéntica situación.

18. Siendo así, conforme a lo señalado supra, se puede concluir que en autos no obran medios probatorios idóneos y suficientes que permitan a este Tribunal generar convicción respecto a la validez o licitud del término de comparación propuesto por la parte recurrente; lo que, a su vez, impide ingresar al análisis de si existe un trato discriminatorio hacia su persona o no, por lo que corresponde dictar sentencia inhibitoria; aunque se deja a salvo el derecho de la parte demandante de acudir a la vía ordinaria en busca de tutela si lo considera pertinente.

19. Finalmente, en atención a que las normas constitucionales del sistema presupuestal del Estado son de observancia obligatoria y dado que los funcionarios de la entidad edil demandada no han indicado con precisión la base legal para otorgar el denominado “costo de vida”, su forma de cálculo y la razón para su abono en montos diferenciados entre trabajadores del mismo régimen laboral y que realizan funciones similares, debe notificarse a la Contraloría General de la República, a fin de que proceda con arreglo a sus atribuciones.

Sala Primera. Sentencia 1583/2025 EXP. N.° 01324-2025-PA/TC CAJAMARCA [nombre omitido] SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL En Lima, a los 17 días del mes de octubre de 2025, la Sala Primera del Tribunal Constitucional, integrada por los magistrados Hernández Chávez, Morales Saravia y Monteagudo Valdez pronuncia la presente sentencia. Los magistrados intervinientes firman digitalmente en señal de conformidad con lo votado.

ASUNTO Recurso de agravio constitucional interpuesto por don [nombre omitido] contra la resolución de foja 193, de fecha 8 de enero de 2025, expedida por la Sala Especializada Civil Permanente de la Corte Superior de Justicia de Cajamarca, que declaró improcedente la demanda de autos.

ANTECEDENTES Con fecha 5 de junio de 2024, el recurrente interpuso demanda de amparo contra la Municipalidad Provincial de Cajamarca, para que se homologue su remuneración comprendida en S/1576.61, con la de su compañero Roberto Cabanillas Calderón, quien percibe el monto de S/ 3196.39, siendo mayor al de la recurrente sin que exista justificación válida para tal situación. Alegó, que es obrero notificador en la entidad emplazada, que realiza las mismas actividades laborales que su compañero a homologar.

Sostuvo que se estaría violentado sus derechos constitucionales al trabajo, a la remuneración justa y equitativa, a la igualdad y a la protección frente a la discriminación.1 El Segundo Juzgado Civil de Cajamarca, mediante Resolución 1, de fecha 6 de junio de 2024, admitió a trámite la demanda.2 La Municipalidad Provincial de Cajamarca debidamente representada por su procurador público dedujo excepción de incompetencia por razón de la materia, contestó la demanda y solicitó que se declare improcedente o infundada. Señaló que el trabajador Roberto Cabanillas Calderón, aunque pertenece al régimen laboral de la actividad privada, logró la nivelación de su remuneración equiparándose a un trabajador del régimen público, pero esto se debió a una sentencia específica que quedó consentida por falta de 1 Foja 86 2 Foja 119 Esta es una representación impresa cuya autenticidad puede ser contrastada con la representación imprimible localizada en la sede digital del Tribunal Constitucional. La verificación puede ser efectuada a partir de la fecha de publicación web de la presente resolución. Base legal: Decreto Legislativo N.° 1412, Decreto Supremo N.° 029-2021-PCM y la Directiva N.° 002-2021-PCM/SGTD.

URL: https://www.tc.gob.pe/jurisprudencia/2025/01324-2025-AA.pdf impugnación. Sin embargo, ese fallo no puede extenderse al caso del demandante, ya que no genera derecho para terceros ni constituye un término de comparación válido. La coexistencia de regímenes laborales distintos (público y privado) es legal, y no pueden compararse debido a sus diferencias en acceso y beneficios. Por ello, la diferencia salarial observada se justifica en razones objetivas y sustanciales, lo que descarta la existencia de una discriminación o trato desigual en el presente caso.3 El a quo, mediante Resolución 2, de fecha 16 de septiembre de 2024, declaró infundada la excepción propuesta e improcedente la demanda, por considerar que el pedido de homologación resulta impreciso al no establecer claramente el periodo afectado ni aportar pruebas suficientes como boletas o escalafones que demuestren la desigualdad salarial durante todo el tiempo alegado. Además, al haber dejado transcurrir años sin accionar, pierde la urgencia e irreparabilidad propio del proceso de amparo. Por lo tanto, la demanda debe transcurrir en la vía ordinaria laboral.4 A su turno, la Sala Superior revisora confirmó la apelada en el extremo que declaró improcedente la demanda de autos por estimar que la controversia debe ser dilucidada en la vía ordinaria conforme a lo establecido en el precedente emitido en la sentencia del Expediente 02383-2013-PA/TC.5

FUNDAMENTOS Delimitación del petitorio

1. El objeto del presente proceso es que se homologue la remuneración del demandante con la de su compañero, quien realiza las mismas labores en la municipalidad emplazada. El recurrente afirma que percibe una remuneración menor en comparación con la de su compañero, por lo que estaría recibiendo un trato desigualitario y discriminatorio, atentándose contra sus derechos constitucionales al trabajo, a la remuneración justa y equitativa, a la igualdad y a la protección frente a la discriminación.

Procedencia de la demanda

2. Este Tribunal aprecia que lo que se ha denunciado es la vulneración del derecho a una remuneración justa y equitativa y del principio-derecho de 3 Foja 138 4 Foja 153 5 Foja 193 igualdad y a la no discriminación recogidos en los artículos 24 y 2.2 de la Constitución; y conforme a la línea jurisprudencial de este Tribunal, el proceso de amparo constituiría la vía idónea, eficaz y satisfactoria para proteger los derechos constitucionales alegados conforme lo establece la sentencia recaída en el Expediente 02383-2013-PA/TC; no obstante, deben previamente revisarse algunas consideraciones al respecto que imposibilitan efectuar un pronunciamiento sobre el fondo de la controversia en el presente caso.

El derecho a la remuneración

3. El artículo 24 de la Constitución Política del Perú prescribe que “El trabajador tiene derecho a una remuneración equitativa y suficiente, que procure, para él y su familia, el bienestar material y espiritual”.

4. Este Tribunal Constitucional, en la sentencia emitida en el Expediente 00020-2012-PI/TC, ha precisado lo siguiente respecto a la remuneración:

22. En síntesis, la "remuneración equitativa", a la que hace referencia el artículo 24 de la Constitución, implica que ésta no sea objeto de actos de diferenciación arbitrarios que, por ampararse en causas prohibidas, se consideren discriminatorios según lo dispuesto en el artículo 2.2 de la Constitución.

[…]

23. En consecuencia, la remuneración suficiente, en tanto parte integrante del contenido esencial del derecho fundamental a la remuneración previsto en el artículo 24 de la Constitución, implica también ajustar su quantum a un criterio mínimo- bien a través del Estado, bien mediante la autonomía colectiva-de tal forma que no peligre el derecho constitucional a la vida o el principio-derecho a la dignidad.

Sobre la afectación del principio-derecho de igualdad y no discriminación

5. La igualdad como derecho fundamental está consagrada por el artículo 2 de la Constitución de 1993, de acuerdo con el cual: “[…] toda persona tiene derecho […] a la igualdad ante la ley. Nadie debe ser discriminado por motivo de origen, raza, sexo, idioma, religión, opinión, condición económica o de cualquiera otra índole”. Se trata, pues, de un derecho fundamental que no consiste en la facultad de las personas para exigir un trato igual a los demás, sino a ser tratada del mismo modo que quienes se encuentran en una idéntica situación.

6. En tal sentido, cabe resaltar que el contenido esencial del derecho a la igualdad tiene dos facetas: igualdad en la ley e igualdad ante la ley. La igualdad en la ley implica que un mismo órgano no puede modificar arbitrariamente el sentido de sus decisiones en casos sustancialmente iguales, y que, cuando el órgano en cuestión considere que debe apartarse de sus precedentes, tiene que ofrecer para ello una fundamentación suficiente y razonable. En cuanto a la igualdad ante la ley, la norma debe ser aplicable por igual a todos los que se encuentren en la situación descrita en el supuesto de la norma. Sin embargo, se debe tener en cuenta que no toda desigualdad constituye necesariamente una discriminación;

la igualdad solamente será vulnerada cuando el trato desigual carezca de una justificación objetiva y razonable.

La bonificación por costo de vida

7. Mediante Decreto Supremo 109-90-PCM, se otorgó una bonificación especial por costo de vida a los servidores y pensionistas del Estado, beneficio que se hizo extensivo a los trabajadores de las municipalidades.

En efecto, en el artículo 3 de dicho decreto supremo se estableció lo siguiente:

Los trabajadores de las Municipalidades tendrán derecho a percibir la bonificación por costo de vida así como la compensación por movilidad que serán fijados por los respectivos consejos Municipales, con cargo a sus recursos propios, por tanto no significará demandas adicionales al Tesoro Público.

8. Mediante Decreto Supremo 264-90-EF, se efectuó un incremento en dichos conceptos; en el artículo 4, se precisa lo siguiente:

Compréndase en el presente Decreto Supremos al personal que regulas sus remuneraciones en base a lo dispuesto por el artículo 66 del Decreto Legislativo 543 […] Asimismo, compréndase a los servidores a cargos de las Municipalidades, al trabajador contratado, obrero permanente y trabajador de proyectos por Administración Directa, Proyectos Especiales y reparticiones públicas del Gobierno Central, instituciones públicas sujetas a las Ley N° 4916.

En ambos casos la bonificación especial por costo de vida y compensación por movilidad no será superior a I/. 4´500,00.00.

Además, en el artículo 6 se hizo hincapié en lo siguiente:

Los funcionarios que autoricen, procesen y ejecuten el pago de remuneraciones en cheque o en efectivo en montos superiores a lo establecido por los Decretos Supremos N°s. 296-89-EF, 198-90-EF, 109-90- EF y por el presente Decreto Supremo asumen responsabilidad solidaria por dichos actos y serán sometidos a los procesos que establece el Decreto Legislativo 276, Artículos 516 y 518 del Decreto Legislativo 556 y las correspondientes normas de control, así como las demás disposiciones vigentes como responsabilidad de autoridades, funcionarios y servidores públicos.

Con posterioridad a la emisión de los decretos supremos referidos no se dictó norma alguna que en forma expresa disponga el incremento de la bonificación por costo de vida para los trabajadores de los gobiernos locales.

9. Por otro lado, cabe acotar que el numeral 2 de la Cuarta Disposición Transitoria de la Ley 28411, Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto, publicada el 8 de diciembre de 2004, derogada por el Decreto Legislativo 1440, vigente a partir del 1 de enero del año en curso, establecía lo siguiente:

La aprobación y reajuste de remuneraciones, bonificaciones, aguinaldos y, refrigerio y movilidad de los trabajadores de los Gobiernos Locales, se atienden con cargo a los ingresos corrientes de cada municipalidad. Su fijación se efectúa de acuerdo a lo dispuesto en el Decreto Supremo N° 070- 85-PCM, publicado el 31 de julio de 1985, y de conformidad a lo prescrito en el presente artículo. Corresponde al Consejo Provincial o Distrital, según sea el caso y bajo responsabilidad, garantizar que la aprobación y reajuste de los precitados conceptos cuenten con el correspondiente financiamiento debidamente previsto y disponible, bajo sanción de nulidad de pleno derecho de los actos administrativos que las formalicen.

10. Cabe mencionar que el Decreto Supremo 070-85-PCM, derogado por el inciso “n” de la Única Disposición Complementaria Derogatoria del Reglamento General de la Ley 30057, aprobado por el Decreto Supremo 040-2014-PCM, publicada el 13 de junio de 2014, en su artículo 1 señalaba “Establécese para los Gobiernos Locales el procedimiento de la negociación bilateral para la determinación de las remuneraciones por costo de vida y por condiciones de trabajo de sus funcionarios y servidores”.

Y en su artículo 4 disponía que “[l]os trabajadores de los Gobiernos Locales que no adopten el régimen de negociación bilateral que se establece por el presente Decreto Supremo, percibirán los incrementos que con carácter general otorgue el Gobierno Central a los trabajadores del Sector Público”.

11. Así pues, queda claro que, en virtud de las normas citadas en los fundamentos precedentes, los incrementos de haberes de los trabajadores de los gobiernos locales podían hacerse por convenio colectivo o, en su defecto, por mandato expreso de la ley. Cabe anotar que, tal como lo indicó Servir en su Informe Técnico 092-2017-SERVIR/GPGSC, los convenios colectivos “se encontraba[n] sujeto[s] a las limitaciones de las leyes anuales de presupuesto, las cuales venían siendo de observancia obligatoria por todas las entidades del Sector Público”.

12. Además, las leyes de presupuesto de los años 2006 en adelante prohibieron los incrementos remunerativos, así como la aprobación de nuevas bonificaciones y beneficios, incluso las derivadas de convenio colectivo. Tal prohibición la encontramos en los artículos 8 de la Ley 28652, 4 de la Ley 28927, 5 de las leyes 29142 y 29289, y 6 de las leyes 29564, 29626, 29812, 29951, 30114, 30281, 30372, 30518, 30693, 30879, leyes de los presupuestos públicos de 2006 al 2019.

Análisis del caso concreto

13. En el presente caso, la controversia consiste en determinar si, con relación a la remuneración que percibe, “se está discriminando a la parte demandante” por tratarse de un trabajador-obrero que en virtud a un mandato judicial fue contratado a plazo indeterminado. En tal sentido, deberá evaluarse si corresponde homologar la remuneración que percibe la parte demandante sujeta al régimen laboral del Decreto Legislativo 728, con la que percibe don [nombre omitido] quien, según el actor, desempeña el mismo cargo y tiene el mismo régimen laboral.

14. De las boletas de pago del actor que obran en autos, que corresponde al mes de febrero, marzo y abril del año 20246, además del "contrato de trabajo a plazo indeterminado por orden judicial sujeto al Decreto Legislativo 728"7, se advierte que la parte recurrente pertenece al régimen laboral de la actividad privada, que tiene un contrato a plazo indeterminado por disposición judicial, que se desempeña como obrero en la Unidad de Planificación y Desarrollo de Personas; y que, su remuneración mensual al momento de interponer la demanda ascendería a la suma de S/ 1325.50. Así también, obra el Memorando 559-2021- 6 Fojas 4 y 5 7 Foja 2 OGGRRHH-MPC, de fecha 23 de septiembre de 2021, según la cual desde el 24 de setiembre de 2021 el actor es rotado al Área de Notificaciones de la Oficina General de Gestión de Recursos Humanos.8

15. La parte demandante refiere que su remuneración debe ser equivalente a la que perciben don [nombre omitido] respecto, cabe señalar que, conforme a lo citado supra el demandante vendría desempeñando funciones en la Unidad de Planificación y Desarrollo de Personas; mientras que según las boletas de pago del año 2024 que obran en autos don [nombre omitido] sería obrero en la Gerencia de Desarrollo Económico9; pero en el documento denominado “Historial de Sueldos Gratificaciones y Bonificaciones”, se consigna que pertenecería al área de parques y jardines10. Asimismo, del CD que contiene información sobre boletas de pagos de los obreros remitido por la Municipalidad Provincial de Cajamarca en el Expediente 05729-2015- PA/TC, se puede corroborar que, al menos hasta octubre de 2019, una de las diferencias del ingreso mensual en la homologación radicaba en el concepto “costo de vida”, pues a don [nombre omitido] se le asignaba por este concepto la cantidad de S/ 1221.79 y laboraba como obrero de mantenimiento de parques y jardines.

Por tanto, el citado trabajador no constituye para el presente caso un término de comparación válido para efectos de homologar la remuneración de la demandante.

16. Así, cabe señalar que en el Informe 32-2018-URBSSO-AP-MPC, del 13 de marzo de 2018, expedido por la Unidad de Recursos Humanos11, no se precisó cuál es la forma de cálculo del denominado “costo de vida”, pese a que fue requeridomediante decreto de fecha 9 de febrero de 2018 y solo se hace una lista de los conceptos comprendidos en la planilla de los trabajadores 276. Adicionalmente, mediante decreto de fecha 18 de setiembre de 2018, emitido en el Expediente 06613-2015-PA/TC, este Tribunal también solicitó a la Municipalidad de Cajamarca que informara, entre otras cosas, las razones por las que se vendría pagando montos diferentes por concepto de “costo vida” a los trabajadores obreros.

8 Foja 6 9 Fojas 7 y 8 10 Foja 9 11 Obra en el cuaderno del Tribunal correspondiente al Expediente 03887-2015-PA/TC Dando respuesta a dicho requerimiento, con fecha 30 de octubre de 2018, la emplazada remitió el Oficio 192-2018-OGGRRHH-MPC12, en el que adjuntan, entre otros documentos, el Informe 298-2018- URBSSO-AP-MPC, en el que se limita a señalar que “El Costo de vida, varía según la Remuneración de cada trabajador” (sic).

17. De lo expuesto, se puede concluir que la entidad edil demandada no ha precisado cuál es la base legal para el otorgamiento del denominado “costo de vida”, ni tampoco cuáles son los criterios que utiliza para fijar los montos que perciben los obreros de esa comuna por dicho concepto.

18. Siendo así, conforme a lo señalado supra, se puede concluir que en autos no obran medios probatorios idóneos y suficientes que permitan a este Tribunal generar convicción respecto a la validez o licitud del término de comparación propuesto por la parte recurrente; lo que, a su vez, impide ingresar al análisis de si existe un trato discriminatorio hacia su persona o no, por lo que corresponde dictar sentencia inhibitoria; aunque se deja a salvo el derecho de la parte demandante de acudir a la vía ordinaria en busca de tutela si lo considera pertinente.

19. Finalmente, en atención a que las normas constitucionales del sistema presupuestal del Estado son de observancia obligatoria y dado que los funcionarios de la entidad edil demandada no han indicado con precisión la base legal para otorgar el denominado “costo de vida”, su forma de cálculo y la razón para su abono en montos diferenciados entre trabajadores del mismo régimen laboral y que realizan funciones similares, debe notificarse a la Contraloría General de la República, a fin de que proceda con arreglo a sus atribuciones.

Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere la Constitución Política del Perú,

HA RESUELTO

1. Declarar IMPROCEDENTE la demanda de amparo, y se deja a salvo el derecho del recurrente de acudir a la vía ordinaria, si lo considera pertinente.

12 Obra en el cuaderno del Tribunal correspondiente al Expediente 06613-2015-PA/TC

2. Notificar a la Contraloría General de la República para que proceda con arreglo a sus atribuciones.

Publíquese y notifíquese.

SS.

HERNÁNDEZ CHÁVEZ MORALES SARAVIA MONTEAGUDO VALDEZ PONENTE MORALES SARAVIA