Sentencia 193/2024 · Exp. 00026-2021-AI

HA RESUELTO: [...] 3. EXHORTAR al Congreso de la República que legisle delimitando el ámbito material de competencia en materia sancionadora de la Autoridad Nacional del Servicio Civil-SERVIR y de la Contraloría General de la República, conforme a lo precisado en el fundamento 49 de la presente sentencia.

8. Sin embargo, este Tribunal considera indispensable apartarse del criterio adoptado en la sentencia recaída en el Expediente 00013-2019- PI/TC. La razón que justifica ello es que la publicación del texto completo de una determinada disposición debe considerarse como una nueva promulgación de las normas contenidas en la disposición, aun en los casos en que el texto se mantiene sin cambios. Se trata de una manifestación de la inagotable potestad legislativa del Estado, a través del correspondiente procedimiento y dentro de los límites de la Constitución.

9. Esto es así porque una modificación implica una sustitución normativa, mediante la cual el nuevo texto de la disposición se incorpora al cuerpo de la ley modificada; incluso en los casos en que se reproduce íntegramente el contenido de un artículo específico. [...]

38. Hay que tener en cuenta, además, que si la potestad sancionadora de la Contraloría no se acota debidamente se presenta el riesgo de que se trasgreda el principio non bis in idem, que forma parte del contenido del derecho al debido proceso reconocido en el inciso 3 del artículo 139 de la Constitución y que constituye uno de los más importantes límites que tiene el Congreso a la hora de configurar legalmente esta materia. [...]

52. Esto quiere decir que, si bien las funciones de supervisión de la CGR abarcan los tres aspectos contemplados en el artículo 82 de la Constitución, su potestad sancionadora en materia de responsabilidad administrativa funcional solo abarca la supervisión de la legalidad en la ejecución del presupuesto y las operaciones de endeudamiento público, pero no todo acto que las entidades sujetas a control realicen, sino solo en tanto tengan directa relación con los dos primeros. En consecuencia, el control gubernamental regulado en la LOCGR está restringido a este ámbito de aplicación.

53. Así las cosas, las acciones de control siguen siendo parte de las funciones de la CGR, y quedan expeditas en nuestro ordenamiento jurídico la vía del PAD y la vía penal para castigar las inconductas de los funcionarios y servidores públicos que atenten contra lo establecido en las normas con rango de ley. Pero la Contraloría solo tendrá potestad sancionadora sobre asuntos vinculados directamente con la supervisión de la legalidad de cuestiones presupuestarias y de endeudamiento.

54. En consecuencia, este Tribunal interpreta y por tanto concluye que la potestad sancionadora de la Contraloría se encuentra incuestionablemente limitada a las dos primeras funciones que el artículo 82 de la Constitución atribuye a la CGR; esto es, supervisar tanto la legalidad de la ejecución del Presupuesto del Estado, como la de las operaciones de la deuda pública.

108. Como puede apreciarse, la infracción 6 sanciona la indebida prestación de servicios o la no entrega de bienes, subsidios o prestaciones económicas en situación de emergencia como actos en sí mismos, más allá de cuestiones vinculadas directamente con materia presupuestaria o de endeudamiento público. Esta función no corresponde a la Contraloría y, por ende, la posibilidad de imponer sanciones en dicho ámbito escapa de su competencia.

109. Lo mismo puede decirse de la infracción 24, que sanciona la contaminación ambiental que cause o pueda causar perjuicio o alteraciones en la flora, fauna y recursos naturales; de la infracción 25, que sanciona la contaminación de aguas o sustancias alimenticias o medicinales destinadas al consumo o bienes destinados al uso público, y que generen riesgo o causen perjuicio a la vida o la salud; de la infracción 26, que lo hace respecto de la depredación de flora y fauna, particularmente cuando se utilizan métodos prohibidos o ilegales, o se alteran los permisos respectivos; y de la infracción 27, que sanciona acciones en desmedro del patrimonio cultural de la nación, como su destrucción, explotación, comercialización, extracción fuera del país, etc.

110. Las funciones de la Contraloría no le permiten sancionar por responsabilidad administrativa funcional a servidores o funcionarios públicos que atenten contra la flora o la fauna, que contaminen medicinas, o que sean responsables de la indebida prestación de servicios en estado de emergencia, pues ninguna de estas conductas se refiere de manera directa al principio de legalidad presupuestaria o del endeudamiento públicos, que es el ámbito en el cual se ejerce estrictamente la potestad sancionadora de la Contraloría.

111. Si bien este Tribunal reconoce que los bienes jurídicos que se procura tutelar en todas estas infracciones resultan constitucionalmente legítimos, y el Estado tiene un deber de sancionar tales conductas, ya sea por la vía penal o administrativa, ninguna de ellas se encuentra directamente relacionada con cuestiones presupuestarias o de endeudamiento, de manera que exceden manifiestamente las competencias constitucionales de la Contraloría.

112. Es importante advertir que el Estado debe regular la fiscalización y sanción de las conductas descritas supra, pero debe hacerlo mediante normas distintas a la LOCGR, y encargar tales funciones a los organismos que resulten competentes en cada caso. [...]

116. Dicho concepto aparece en las infracciones contenidas en los incisos 1, 2, 3, 4, 5, 7, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 17, 18, 22, 23, 28 y 32. Por tanto, en todas ellas resulta inconstitucional por no relacionarse con la competencia de la CGR, y debe ser eliminado de su texto, de modo que su redacción quedará de la siguiente manera: [...]. [...]

136. Como puede apreciarse, su texto contiene una referencia a “los intereses del Estado” que, en principio, podría parecer ambigua. Sin embargo, este Tribunal considera que dicha frase debe ser interpretada de conformidad con el concepto de “perjuicio al Estado” que se encuentra desarrollado en el literal a) del numeral 1.1 del artículo 68 del Reglamento del PAS, citado supra.

137. En tal sentido, la referencia contenida en la citada infracción a la colisión con los intereses del Estado debe interpretarse como una conducta que genera perjuicio al Estado. De esta manera, se mantiene la concordancia con la clasificación de las conductas en el artículo 46 bajo análisis que, en concordancia con su reglamento, las divide entre aquellas que generan perjuicio al Estado y perjuicio económico. Esto considerando que la grave afectación al servicio público, que era el tercer tipo de conducta sancionada, ya fue declarado inconstitucional supra. [...]

148. Visto así, el concepto de demora no es un concepto ambiguo. Debe entenderse siempre como una demora injustificada, la cual ocurre una vez vencido un plazo establecido normativa o contractualmente sin que exista justificación razonable. En tal sentido, implica llevar a cabo un deber de forma extemporánea (o no realizarlo) sin justificación razonable, cuando el plazo para realizarlo se encontraba plenamente determinado de forma previa.

149. Estando a lo expuesto, este Tribunal considera que el término “demora injustificada” no atenta contra el subprincipio de tipicidad o taxatividad contenido en el principio de legalidad. [...]

208. En tal sentido, la frase “salvo en los casos justificados señalados en las normas reglamentarias” habilita la posibilidad de privar a las personas comprendidas en un procedimiento administrativo sancionador de conocer y hacer comentarios o aclaraciones respecto de los fundamentos que se hayan considerado en su contra para determinar su responsabilidad en una acción de control. [...]

212. En consecuencia, este Tribunal considera que la frase “salvo en los casos justificados señalados en las normas reglamentarias” con la cual concluye el primer párrafo del artículo 11 de la LOCGP, modificado por el artículo 2 de la Ley 31288, es inconstitucional. Por tanto, la demanda resulta fundada en dicho extremo. [...]

243. En tal sentido, las disposiciones cuestionadas representan una obligación financiera futura del Estado que deberá ser considerada por el [nombre omitido] en un siguiente ejercicio anual o incluso en otros posteriores, con sujeción al principio de progresividad o de cumplimiento paulatino establecido en la disposición undécima de la Constitución, que deberán ser coordinadas con el [nombre omitido] en el marco de la cooperación entre poderes, pero respetando el equilibrio presupuestal y la sanidad de las finanzas públicas.

244. Por tanto, este Tribunal considera que las disposiciones cuestionadas no resultan inconstitucionales, por lo que corresponde declarar infundada la demanda en el extremo referido a la vulneración de la prohibición de iniciativa de gasto de los congresistas, contenida en el artículo 79 de la Constitución.

245. Finalmente, en la medida que la presente sentencia ha optado por considerar que algunas de las normas cuestionadas son contrarias a la Constitución, este Tribunal considera pertinente precisar que los efectos de su decisión carecen de efecto retroactivo, de conformidad con lo establecido en el artículo 80 del Nuevo Código Procesal Constitucional. En tal sentido, la sentencia no es de aplicación para aquellos procesos administrativos que hayan culminado o que actualmente se encuentre con trámite ya iniciado.