Sentencia 102/2025 · Exp. 00017-2023-AI

HA RESUELTO [...] 3. EXHORTAR al Congreso y al Poder Ejecutivo para elaborar y aprobar un plan programado hacia un nuevo sistema permanente, orientado a la formalización de la minería artesanal y de pequeña escala, con la opinión de los mineros, los concesionarios y las comunidades.

28. En el presente caso, tal y como se ha reseñado supra, el artículo 2 de la Ley 31388 modificó el artículo 6 del Decreto Legislativo 1293, y dispuso que el plazo de vigencia del proceso de formalización minera integral de las actividades de la pequeña minería y minería artesanal culmina el 31 de diciembre de 2024.

29. Esto significa que la Ley 31388, respecto de los artículos 1 y 2, se encuentra en el tercer supuesto contemplado supra, de manera que ha dejado de pertenecer al ordenamiento jurídico como consecuencia de haber vencido el plazo de vigencia expresamente previsto por la propia norma. En efecto, resulta claro que la norma sometida a juicio no se encuentra vigente, pues esta estableció que su vigencia culminaba el 31 de diciembre de 2024. Por lo cual, a la fecha, ha operado la sustracción de la materia. [...]

32. En el presente caso, resulta necesario analizar el segundo supuesto contemplado supra, toda vez que la Tercera Disposición Complementaria Modificatoria de la Ley 32213, publicada el 27 de diciembre de 2024, ha modificado nuevamente el artículo 6 del referido Decreto Legislativo 1293, a fin de prorrogar el proceso de formalización minera integral hasta el 30 de junio de 2025. [...]

34. Como puede apreciarse, por un lado, el objeto de la Ley 31388 consiste en: (i) coadyuvar a la formalización de los pequeños mineros y mineros artesanales con inscripción vigente en el Registro Integral de Formalización Minera (REINFO), que cumplen sus compromisos y obligaciones (art. 1 de la Ley 31388); y (ii) atender la necesidad del Poder Ejecutivo, a efectos de concederle el plazo suficiente y razonable para que: (ii.1) concluya con el proceso de aprobación de la Política Nacional PMMA y desarrolle las acciones necesarias para su implementación (Primera Disposición Complementaria Final de la Ley 31388); y (ii.2) presente al Congreso de la República la propuesta normativa de “Ley de Pequeña Minería y Minería Artesanal” (Segunda Disposición Complementaria Final de la Ley 31388).

35. Se debe precisar que, aunque la primera finalidad ha sido cumplida con muy poca efectividad –conforme lo ha sostenido la parte demandante en su escrito de demanda y se analizará en líneas posteriores–; la segunda finalidad se ha logrado a cabalidad con la aprobación de la “Política Nacional Multisectorial para la Pequeña Minería y Minería Artesanal al 2030” mediante Decreto Supremo 016-2022-EM, publicado el 25 de noviembre de 2022, y con la presentación del Proyecto de Ley N° 9555/2024-PE, sobre “Ley de la Pequeña Minería y de la Minería Artesanal” remitido por la Presidencia de la República a la Presidencia del Congreso mediante Oficio N° 327-2024-PR, del 21 de noviembre de 2024.

36. Por otro lado, si bien el artículo 1 de la Ley 32213 preceptúa expresamente que esta norma tiene por objeto “incorporar la rectoría y la ampliación del plazo del proceso de formalización minera integral de la actividad en la pequeña minería y minería artesanal de los sujetos inscritos en el Registro Integral de Formalización Minera”, una lectura sistemática de dicho cuerpo normativo permite advertir al mayor alcance de la misma. [...]

38. De lo glosado, se puede colegir que, por más que la denominación de la citada norma diera a entender que ella solo establece una rectoría y se limita a la ampliación del plazo del proceso de formalización minera integral de la actividad en la pequeña minería y minería artesanal, lo cierto es que dicho dispositivo (Ley 32213) aprueba una nueva política pública referida a la regulación de la actividad de ambos tipos de minería.

39. Así, como se evidencia, el artículo 1 y la Tercera Disposición Complementaria Modificatoria de la Ley 32213, que modifica el artículo 6 del Decreto Legislativo 1293, no resultan sustancialmente idénticos a las normas impugnadas en autos, pues estas últimas únicamente prescriben la prórroga del proceso de formalización minera integral y fijan un plazo límite para ello (31de diciembre de 2024), mientras que el artículo 1 y la Tercera Disposición Complementaria Modificatoria de la Ley 32213, establecen que el plazo del proceso de formalización minera integral de las actividades de la pequeña minería y minería constituye un marco normativo transitorio que estará vigente hasta la promulgación de una Ley de Pequeña Minería y Minería Artesanal, respaldado por un Sistema Interoperable de la Pequeña Minería y Minería Artesanal (SIPMMA).

40. En ese sentido, se advierte que el artículo 106 del Nuevo Código Procesal Constitucional no resulta aplicable al caso en concreto, toda vez que la Tercera Disposición Complementaria de la Ley 32213 no es sustancialmente idéntica a la norma cuestionada en el presente proceso.

41. Por todo lo expuesto, este Tribunal concluye que no puede emitirse un pronunciamiento respecto a la constitucionalidad de la Ley 31388, de modo que debe declararse improcedente la demanda por haberse producido la sustracción de la materia. […]

45. Así las cosas, la minería formal supone la realización de actividades mineras de conformidad con el marco legal, lo que implica el cumplimiento efectivo de las obligaciones asociadas con dichas actividades, como también el respeto de estándares de responsabilidad social y medioambiental respecto de las zonas donde se llevan a cabo dichas actividades. Se alcanza la condición de minero formal por la inscripción originaria o por haber concluido el proceso de formalización. [...]

50. Queda claro, en consecuencia, que la incorporación de las personas naturales o jurídicas en el proceso de formalización, implica que abandonen la condición de partícipes en una actividad ilegal, pero también supone que no han alcanzado los estándares necesarios para ser considerados como mineros formales.

51. Los productores mineros informales, para mantener tal condición, basta con que realicen su actividad en zona no prohibida, se encuentren inscritas en el REINFO y observen ciertas formas de organización y límites, pero, como ya se señalara, no tienen que satisfacer estándares que aseguren la protección del medio ambiente. Ese paso deberán darlo recién a la hora de culminar la formalización minera integral.

52. Debe precisarse que, en todo caso, tanto la actividad ilegal como la informal (que es precisamente la que no acaba de reunir los requisitos para formalizarse), han sido causantes de graves efectos perjudiciales para el medio ambiente, como se expondrá más adelante. [...]

56. Como puede apreciarse, en la gran mayoría de casos, la cantidad de mineros suspendidos supera de manera considerable a la de mineros con inscripción vigente, siendo los casos más evidentes los de Áncash, Apurímac, Arequipa, Ayacucho, Cusco, Huancavelica, Ica y Madre de Dios. [...]

60. Es evidente que el nivel de eficiencia de las prórrogas en el proceso de formalización apenas supera el 2 %, con lo cual, resulta claro que este proceso de formalización no ha logrado cumplir sus fines propuestos. […]

70. Así las cosas, queda claro que la minería ilegal ha traído y trae consigo consecuencias altamente perjudiciales en diversos ámbitos, como la contaminación permanente del medioambiente, la afectación continuada o grave puesta en peligro de la salud pública y la configuración de condiciones perniciosas que constituyen el caldo de cultivo para la comisión de delitos que a su vez suponen graves violaciones de los derechos humanos, como la trata de personas o la explotación sexual de mujeres y menores de edad, o que conducen a la activación de conflictos sociales en las zonas aledañas a la de la operación.

71. En tal contexto vulneratorio del medio ambiente, la consagración de una exención penal, civil y administrativa por la sola inscripción en el REINFO ha permitido que un conjunto de personas naturales y jurídicas, que se mantienen en el registro, operen sin apego a la legalidad y exoneradas de sanción. [...]

78. Lo expuesto permite advertir que resulta de especial importancia que el proceso de formalización minera no contemple la inmunidad penal para que, por un lado, los agentes que se dedican a esta actividad garanticen estándares de responsabilidad social y medioambiental, y, por otro lado, se pueda hacer efectiva la responsabilidad de aquellos que se refugian en el proceso de formalización con la única finalidad de seguir incumpliendo la ley

79. Así las cosas, este Tribunal advierte que no resulta constitucionalmente amparable que se regule un marco de exención penal, referido a los delitos ambientales, en ningún proceso de formalización minera, ni en ninguna prórroga del régimen transitorio, ni en ninguna política pública que regule dicha actividad de manera permanente, en la medida que existe un deber estatal de garantizar el derecho a un medio ambiente equilibrado y adecuado para el desarrollo de la persona. [...]

83. Este Tribunal constata que, mediante el proceso de formalización minera, se ha establecido una exención de responsabilidad penal por el solo hecho de estar inscrito en un registro, cuya inefectividad ha sido comprobada, y a pesar de que existe evidencia lo suficientemente sólida sobre los peligros reales asociados a la pequeña minería y a la minería artesanal cuando se llevan a cabo de manera ilegal.

84. En tal sentido, al existir esta exención de responsabilidad penal, se está incurriendo en un incumplimiento del deber de garantizar el derecho al medio ambiente sano y equilibrado. Lo cual también incluye también al deber de sancionar y reparar, que emana de las exigencias de la “Constitución Ecológica”. [...]

89. En este sentido, este Tribunal repara en que, en el marco de un proceso de formalización minera, no se debe prescindir de la persecución penal de la minería ilegal. Si bien el legislador tiene poder para configurar los tipos penales, este no es absoluto, sino que debe hacerse respetando el marco constitucional erigido por los principios y valores de la Constitución Política, dentro de los cuales cobra especial relevancia el respeto a la denominada “Constitución Ecológica”; más aún cuando los recursos naturales, que son afectados en el proceso de formalización minera, son patrimonio de la Nación.

90. Por lo expuesto, en virtud de los deberes primordiales del Estado de garantizar la plena vigencia de los derechos humanos, de proteger a la población de las amenazas contra su seguridad y de promover el bienestar general que se fundamenta en la justicia y en el desarrollo integral y equilibrado de la Nación, que se consagran en el artículo 44 de la Constitución Política del Perú; es constitucionalmente exigible que en el proceso de formalización minera, en la prórroga del régimen transitorio, y en cualquier política pública que regule dicha actividad de manera permanente, el Estado se abstenga de consagrar un marco exención de responsabilidad penal, civil y administrativa. [...]

93. En conclusión, el proceso de formalización minera, conforme se encuentra actualmente regulado y cualquier otra política que lo remplace, no debe contemplar un régimen de inmunidad en materia penal que prohíba la persecución penal del delito de minería ilegal. Lo contrario significaría dejar en estado de desprotección al bien constitucional medio ambiente y otros conexos. [...]

95. En consecuencia, este Colegiado considera pertinente exhortar a los poderes del Estado a adoptar con urgencia las medidas legislativas y administrativas conducentes a la formalización impostergable de la MAPE.